《发票管理办法》

日前，国家税务总局就《中华人民共和国发票管理办法（修改草案征求意见稿）》公开征求意见。这是发票管理办法自1993年12月公布实施以来的第三次修订，如果不考虑2019年国务院因机构改革、政府职能转变而对发票管理办法第四款所作的小幅修改，则是自2010年修订后十年来的一次较大修订。

　　笔者认为，本次修订的亮点是：

确立了电子发票的法律地位，明确发票分为纸质发票和电子发票，与财政部、国家档案局电子会计凭证入账归档的相关制度形成有效衔接

巩固深化取消发票工本费、取消发票保证金、印制发票由审批事项转变为政府采购事项等一系列“放管服”改革成果。

更值得注意的是，将数据管理和风险理念融入发票管理之中，为发票管理现代化奠定制度基础。

实名办理发票业务

　　修改草案第十五条规定，“需要领用发票的单位和个人，应当持设立登记证件或税务登记证件、经办人身份证明、按照国务院税务主管部门规定式样制作的发票专用章的印模，向主管税务机关办理身份验证和发票领用手续”，第十六条规定，“税务机关进行身份验证后为其代开”，第二十一条规定，“开具发票人员应当进行身份验证”。

　　在发票的领用、开具、代开环节进行身份验证，有利于信用社会建设。一方面，有效防止纳税人身份被冒用，避免出现“被领票”“被代开”“被开票”，维护纳税人的合法权益，助力打击使用假发票、虚开发票等违法行为，营造公平的税收营商环境；另一方面，将发票业务纳入实名办税范围，为进一步优化发票业务流程、方便纳税人办税预留空间，提升纳税人满意度和获得感。

禁止违规使用发票数据

　　税务部门不断探索发票信息化，最早可以追溯到1994年增值税防伪税控系统试点。目前，发票信息已经全部实现了数字化，并且是税收大数据的重要来源。2020年新冠肺炎疫情期间，国家税务总局充分利用发票与货物流、资金流高度关联的特点，精准引导对接企业需求，指导各地筛选出湖北与外省有采购和销售关系、外省与湖北有采购关系且受疫情影响购销不畅的4万余户重点企业，推动湖北企业与外省企业达成贸易项目6822个、成交额达118亿元。

　　发票数据愈发重要，其安全问题不容忽视。因此，修改草案第二十三条规定任何单位和个人不得“窃取、截留、篡改、出售、泄露发票数据”，并将其列入第三十七条罚则，在行政法规层面规范发票数据应用，维护纳税人信息安全。　　

运用风险理念实行差异化管理

　　修改草案第十五条规定，“主管税务机关根据领用单位和个人的经营范围、规模和风险级别，在5个工作日内确认领用发票的种类、数量以及领用方式”。

　　通过纳税人风险级别确定纳税人发票领用种类及数量，进一步推动发票业务从无差别管理向风险管理、从经验管理向数据管理转变，有利于构建集约高效的现代化发票管理模式，向低风险纳税人提供更优质的办税服务，对高风险纳税人实施更精准的风险管控，有利于进一步提升发票管理效能，促进纳税遵从。　　

从制度和技术两个层面推进发票管理现代化

　　本次修订，基于“保持发票法规的连续性和稳定性”的原则，采取的是“一定范围必要修改”。考虑到发票管理办法是发票业务的基本法律授权和程序安排，不可能过多涉及实务中的程序性问题，因此还需要持续稳步推进。

　　在制度层面，一是出台电子发票的具体管理规范，二是修订发票管理办法实施细则，三是完善发票业务相关的其他规范性文件，在修订过程中要体现法规、规章、规范性文件之间的层级关系、衔接关系和递进关系，保持好发票管理制度体系的整体性、系统性和完整性。

　　在技术层面，持续推进发票系统的优化完善，提升发票业务智能化水平，可以考虑在以下方面重点发力：一是精细化服务，推进发票领用、开具、查验便捷化、个性化、差异化，改善纳税人办税体验；二是精准化监管，综合运用“实名认证+风险等级”开展事中监管，对高风险业务在线阻断，实现监管效能最大化；三是社会化协同，科学规划发票接口服务，组织好第三方对接国家税务总局系统提供发票开具服务，通过技术手段确保数据安全。