科技创新 税收优惠

本文作者周梓玉系中国人民大学财政金融学院硕士研究生，李戎系中国人民大学财政金融学院教授、人大财税研究所研究员、重阳金融研究院研究员。

文章来源：《上海商学院学报》，2022年第5期。本文为原文节选，转自11月8日“人大财税研究所“公众号。

内容提要：从税收竞争的视角入手，以2008—2013年的工业企业数据库中高新技术企业为对象，针对税收竞争程度不同的地区税收优惠政策实施情况的不同，研究税收竞争对税收优惠与高新技术企业创新水平的影响。结论表明：税收优惠对高新技术企业的创新水平具有显著的激励效应，而税收竞争则促进了税收优惠对创新水平的激励效应。最后针对上述结论提出了助力经济高质量发展的税收政策建议。

一、引言

创新能力一直以来都是衡量企业活力的重要指标，针对提高创新水平的问题，Stokey论证了研发活动与企业创新水平的正向关系，但Arrow和Kristiansen发现在研发过程中，研发活动存在较高的风险，较容易被模仿，对手抄袭的成本较低，Jones和Williams也发现，企业的最优研发投入水平至少是实际研发投入水平的四倍之多。由此可见，企业投入研发创新的意愿和动力往往较低。

基于此，Arrow和Kristiansen认为政府可以采取政策或者相应措施来弥补企业研发投入成本和风险，鼓励企业研发，改善研发投入不足问题，以消除市场失灵中的研发行为溢出效应等，制定税收优惠政策是其中一项有效的措施。实证研究也发现，税收方面的减免或者优惠政策的确可以激励企业提高研发投入。在此背景下，2008年4月14日，科技部、财政部、国家税务总局联合颁布了《高新技术企业认定管理办法》（后文简称为《管理办法》）。一般企业的所得税税率为25%，但认定为高新技术企业的所得税税率为15%，可见高新技术企业享受的税收优惠较大，这有利于推动高新技术企业投入研发资金，实现发明专利等创新产出的增加。

考虑到税收优惠政策落实到各地区之间的执行程度，就需要对税收竞争进行探讨。当前我国经济已经进入了新常态，在分权制的基础上，税收的种类和税率的高低被中央严格规定，地方政府无权干涉，表面上税收竞争应变得很低。然而实际上，地方政府在执行税收政策时，尤其是执行落实到县区的税收政策时，执行程度和严格程度差异较大，使得税收竞争变得更易实现。从我国当前的政绩晋升机制来看，地方政府为了在税收上吸引更多的企业入驻，采用多种税收竞争手段，如税基减少、税率降低、免税期延长、对于特定税种给予税收返还等，获得更多的税基和相应的经济要素，也由此使得税收优惠的实施情况大相径庭。尤其是针对高新技术企业，国家实施多种税收优惠政策和补贴方式，提供了较大的税收优惠空间，但是，在此过程中，首先需要对高新技术企业进行认定，即使近年来不断加强监管力度，“伪高新技术企业”还是层出不穷。部分文献也对这种产业政策产生的鼓励扭曲效应有所阐述，杨国超等就指出，税收优惠会诱使部分企业通过研发操纵伪装成高新技术企业。由此，本文推测，税收优惠政策执行中的税收竞争会影响税收优惠政策的执行结果，使得税收优惠创新水平的激励效应受到影响。鉴于此，本文将重点关注税收竞争程度对税收优惠激励效应的影响。

本文研究发现：各地级市的税收竞争水平差距较大，税收优惠对高新技术企业的创新水平具有激励作用，而地区间税收竞争在税收优惠对高新技术企业创新水平的激励效应上，起到了长期的正向促进作用。

二、理论分析

（一）税收优惠对技术创新的激励机制和效应

从激励的机制来看：Arrow针对税收优惠对降低研发过程风险的鼓励作用进行了详细的阐述。一方面，从资金来看，研发资金占用周期长，数额大，这对于大多数企业尤其是刚起步的高新技术企业，资金压力相对较大，在这种情况下，外部激励不可或缺。另一方面，在研发投入的风险性和回报的不确定性下，企业的创新意愿也会被抑制，而且，Jones和Williams从成果外溢的角度出发，认为研发成果的收益由于成果的外溢，使得研发主体无法完全享有，在这种企业的创新产出被模仿和抄袭成本很低的情况下，企业的最优研发投入水平往往很难达到。

税收优惠的作用路径如下：高新技术企业享受税收优惠时，企业的资金压力降低，而且企业创新获得的收益更多地被公司本身获得，有利于激励企业投入研发。因此，政府可通过对高新技术企业采取税收优惠政策，降低企业研发过程中的财务压力，使更多的专利创新利润内部化，从而提高企业的创新意愿。税收优惠政策是一种应用广泛且较为有效的产业政策手段，通过减免税费，可在一定程度上增加资金盈余，使财务压力得以降低，创新意愿得以增强，促使高新技术企业不断提高创新水平。

基于此，提出假设1：税收优惠对高新技术企业技术创新具有显著的激励效应。

（二）税收竞争对税收优惠与技术创新的影响机理

税收竞争同样是地区政府争取企业入驻的重要方式。即使缺少相应的财政支持，降低税费这种方式依然对企业有着较高的吸引力，政府也依然可以吸引资本要素流入。在税收竞争程度高的地区，企业可能更容易获得税收优惠，从而更有可能进行技术创新，具体从以下几个方面进行分析。

首先，地区与企业之间可能存在政策信息不对称，由此导致逆向选择。个别企业甚至会选择聘请一些假职工或者购置假仪器进行造假。即使政策的要求有明文规定，但为了获得政策优惠，中介机构总能找到可趁之机，满足高新技术企业认定的要求。尤其是在高税收竞争地区，这种逆向选择现象可能会更加严重，而这些地区的寻租活动也将更加频繁和简单。

其次，税收竞争下，企业违规成本低，较低的处罚成本和较高的监管成本相矛盾。由于高新技术企业的税收优惠力度较大，所以企业为了满足政策要求可能会迁移到税收洼地或者通过虚假操纵达到认定要求，从而获得税收优惠。《管理办法》中规定，当企业被查出是“伪”高新技术企业时，如果已享受了额外的优惠，只需补缴应缴的税款即可，而无须缴纳罚金或受到行政处罚。这种处罚力度与监管过程中较高的信息搜寻成本的不匹配加剧了这种现象的频繁出现。因为分税制下税收来源强调本地化，出于地方保护主义，地方政府利用地区间税收优惠的认定资格门槛不同，与高新技术企业之间形成“合作”，尽可能多地保证本地高新技术企业的利润，对税收的监管相对放松，企业在这种情况下更容易被伪认证为高新技术企业，从而骗取税收优惠，同时也能获得更多的政策资源。

最后，税收竞争下，企业的创新大环境有所改善。税收竞争影响创新水平的过程是通过影响环境达到的。税收竞争下，政府为了吸引更多的企业入驻本地区，提高本地区的财政收入，往往会动用更多的经济和社会资源对企业的营业环境、基础设施、市场环境等进行维修保护，为企业提供便利。在这种情况下，税收竞争强度高的地区，企业的创新环境有所改善，更有利于企业进行创新获得税收优惠。此外，税收竞争下，企业的创新环境较好，高新技术企业之间的知识、技术交流较其他地区也会更加频繁，企业的专利被模仿的成本低，企业必须不断推出新产品来维持竞争力。在这种背景下，税收竞争强度高的地区反而有利于部分生存能力在初期较弱的企业获得空间，继续投入研发。与盈利能力高、具有强大研发实力的企业相比，这些企业考虑到之后可能享有的大量税收优惠，便敢于继续投入大量资金进行未知的研发，即税收优惠能够促进企业进一步进行技术创新。另外，这些高新技术企业在初期往往难以有较高的创新成效，高税收竞争强度下，他们通过政府之间的竞争可以选择更优秀的创新环境，从而得以更好地利用税收优惠来提升企业的创新水平，这不仅提升了地区的平均标准，也可以进一步刺激高盈利水平和比较强悍的高新技术企业挤出更多的资金进行技术创新，即税收竞争促进了税收优惠带来的技术创新推动效应。

基于此，提出假设2：税收竞争增强了税收优惠对高新技术企业创新水平的激励效应。

三、实证检验与结果分析

（一）变量及数据来源

本文主要关注税收优惠对高新技术企业创新水平的影响以及税收竞争在这其中的调节效应，主要变量有税收优惠水平、企业创新产出水平、税收竞争程度与税收优惠水平的交乘项以及一些其他控制变量。本文中，实证检验的变量主要包括三大类：核心回归变量、控制变量、空间权重指标。

本文实证检验的样本均来自EPS数据库中的工业企业数据库、创新专利数据库和各年《中国城市年鉴》等，涵盖全国283个市（不包括直辖市和港澳台地区城市）。考虑到《管理办法》于2008年起实施，利用数据库匹配筛选出2008—2013年的企业数据。由于工业企业数据库中缺少高新技术企业的指标，本文在处理数据时筛除了实际税率高于15%的企业，认为剩余的企业即为高新技术企业。在数据处理上，本文参考范子英和田彬彬的方法进行处理。首先利用EPS数据库对创新产出指标和工业企业数据库进行基本的匹配，然后删除缺失数据和有问题的数据，筛选出符合要求的高新技术企业，最后依据《管理办法》认定开始时间，将样本年份限定在2008—2013年。同时，由于2010年的工业企业数据库缺少以上相对应的数据，本文在处理数据时直接将2010年的数据予以删除，故实际上只有2008年、2009年、2011年、2012年、2013年的相应数据。各变量的描述性统计如表1所示。

表 1 变量描述性统计结果

（二）模型设计

为了考察税收优惠对高新技术企业技术创新活动的影响，本文构造模型（1）如下：

根据假设1，预计α1>0，即地区税收优惠对高新技术企业创新起到激励作用。

为了检验税收竞争程度在税收优惠对高新技术企业创新水平影响中的调节作用，在模型（1）基础上引入税收竞争，再引入税收优惠与税收竞争交乘项（由税收竞争中心化变量和税收优惠中心化变量交乘得到），得到模型（2）如下：

根据假设2，预计Φ>0，该地区的税收竞争程度会增强税收优惠对高新技术企业创新的激励效应，即税收竞争的程度越高，税收优惠的激励效应越明显。

（三）基本回归结果

表2列(1)显示了模型（1）的基本回归估计结果，可见税收优惠在1%的水平上对高新技术企业的三种专利申请量产生了显著的正向影响，也即税收优惠对高新技术企业创新水平起激励效应，这与假设1相符。税收优惠每增加1%，企业的专利总申请数量绝对值增加0.03099。表2列(2)显示了模型（2）的基本回归估计结果，可见税收优惠和税收竞争的交互项在1%的水平上估计系数显著为负数，考虑到税收竞争的绝对值与税收竞争的强度成反比，这也即意味着在税收竞争的调节作用下，税收优惠对高新技术企业专利总申请数量的增加作用被增强了，这与假设2相符。

表2 税收竞争、税收优惠与高新技术企业创新水平的基本回归结果

从具体的税收优惠的控制变量来看：

（1）高新技术企业的盈利能力越高，企业的专利申请量反而越低。这可能是因为企业的盈利能力高并不意味着高新技术企业就会投入更多的资金进入研发，反而可能会让企业家误以为不需要更多的研发投入，从而使用更多的资金进行市场开发或者进行其他投资，从而挤占了研发资金，使得研发产出并不能达到更好的效果。

（2）企业的规模越大，企业的专利申请量越高。规模更大的企业，具有更充足的能力来规避风险，有更好的管理能力，能更好地规划资金进行研发，对市场也更加敏锐，从而开发出更多的新产品来实现技术创新。

（3）企业的存续时间越长，企业的专利申请量越低。这可能是因为存续时间长的企业对创新产出的需求更低，或者缺少进一步创新的能力。

（4）企业的资产负债率越高，企业的专利申请量越低。这是因为资产负债率低的企业风险小，财务压力也比较小，企业不需要冒更大的财务风险，更加敢于投入研发，研发投入资金和人力也更有保证，因而也就更有可能产出创新专利。

从税收竞争的控制变量来看：

（1）地区的开放水平越高，政府征税能力越强，企业的专利总申请量越高，这也符合经济学常识，因为开放水平越高的地区，进出口的份额越高，越适合高新技术企业集聚，从集聚效应来讲，也更有利于企业的创新产出。另一方面，外资的涌入有利于企业增大融资规模，企业有更多的资金可以投入研发。同时，开放程度高也意味着企业的创新产出可以更容易地转化为经济效益，达到最终的盈利目标。

（2）更高的金融发展水平反而抑制了企业的创新水平，这可能是因为虽然地区的金融发展水平推动了经济的发展，且资金流动速度加快，但在有更多的资金流动的情况下，企业的资金压力越低，对税收优惠提供的减免空间越不敏感，由此导致税收优惠的减免额对企业的激励效应越不明显。

总而言之，回归结果显示税收优惠政策能够对高新技术企业的技术创新活动产生激励作用，而且在这个过程中税收竞争对税收优惠与高新技术企业技术创新关系起到了正向调节作用。

（四）稳健性检验

本文采用替换被解释变量的方式进行稳健性检验。

表3 稳健性检验结果

如表3列(2)~(6)所示，其中，列(3)~(6)结果表明：采用企业三种专利非授权量、发明专利申请量、发明专利授权量和发明专利非授权量衡量的税收优惠和税收竞争的交叉项估计系数依然为负，这与表3中列(1)的结果一致。这表明较高的税收竞争程度，显著增强了税收优惠对高新技术企业创新的激励效应，结果具有稳健性。

四、结论与政策建议

（一）结论

本文基于2008—2013年的高新技术企业创新产出数据和财务指标，探究税收优惠对高新技术企业创新的作用机制，以及横向税收竞争对这个影响机制的调节效应。综合前文，本文得到如下结论：税收优惠对高新技术企业创新水平具有显著的激励效应，税收竞争正向调节税收优惠对创新水平的激励效应。

本文研究结论的政策涵义在于，税收优惠对技术创新的促进作用比较明显，而高税收竞争强度有利于推动建设更为良好的创新环境，吸引外部资本流入，从而有利于实现税收优惠对技术创新激励效应的进一步增强。

（二）政策建议

1.科学设置政绩考核制度，提升良性税收竞争

综上，可以看出税收竞争在我国地方政府间普遍存在，而且税收竞争针对税收优惠对高新技术企业创新水平的提升，会对其造成较大的影响，本文在实证模型中指出高税收竞争促进了税收优惠对技术创新的提高程度，说明良性的税收竞争是有其积极意义的，而这恰好说明政绩考核制度应做到更加科学合理。具体来看，应合理科学地增加有利于促进创新水平发展的绩效指标，如在前文验证得到的有利于创新水平提高的对外开放程度，由此鼓励税收竞争强度良性提升，构建新的完善的绩效考核指标体系，从而有效促进税收竞争，调节税收优惠对高新技术企业创新水平的激励效应。

2.均衡区域税收优惠政策，畅通区域信息交流互助

我国各地税收竞争程度差异较大，而税收优惠对企业创新水平的影响又受到税收竞争程度的正向调节，对于那些税收竞争程度较低的地区，这不利于高新技术企业技术创新水平的提高。考虑到部分区域的经济发展水平比较落后，针对这部分区域，应该进一步均衡区域税收优惠政策，从财政上支持该地方政府完善基建，保障较好的公共服务提供水平。低税收竞争强度地区也应该意识到自己的不足，从其他方面补足税收竞争强度低带来的较低激励效应。

从长期来看，高税收竞争对税收优惠的激励效应带来了长期的促进效应，影响深远。因此，中央也要加强对税收竞争的管控，严格管控当前部分地区存在的税收过度竞争或者不竞争行为，避免地区间税收竞争强度过于失衡，导致企业逆向选择，低税收竞争强度的区域因此更难发展高新技术，形成恶性循环。针对地区间存在的信息流通不畅、利用信息差牟取利益的情况，政府可以组织成立信息共享平台，针对税收政策和税收信息等各地可能存在较大差异的信息进行收集整理，便于高新技术企业法人查看并判断，同时也能起到一定的透明监督作用。该平台也可以用于区域间政策等事务的沟通，减少信息不对称，保障区域的均衡发展。

3.同时营造创新软环境和硬环境，不断完善科技创新配套服务

在税收竞争强度对税收优惠和技术创新的激励作用中，需要意识到良好的创新环境是高新技术企业创新水平提高的重要基石，也是吸引高新技术企业入驻的重要条件。因此地方政府应当关注税收竞争带来的基建条件、人才环境、福利措施之间的区域差异，减少税收优惠政策的雷同化，真正做到因地制宜。考虑到税收竞争在税收优惠对高新技术企业创新水平的激励效应上具有长期效应，税收竞争程度低的地区要从长远着手，营造良好的创新环境，积极探索建立适合促进本地高新技术企业创新水平的长效机制，配套服务保障齐全，由此提高本地区的企业入驻吸引力。

从创新软环境来看，一方面政府应从本土的教育培养入手，增加对教育水平的补贴，加强培养本土高精尖人才，实行优厚的政策留住人才，另一方面还要采取措施吸引外来人才，例如实行人才计划，为创新人才提供生活和工作上的便利，保障人才利益，营造良好的创新软环境，从根本上提升一个地区的创新后备力量源泉。

从创新的硬环境来看，一个好的创新环境要求完善的基础设施建设，比如交通设施、通信技术、进出口货运渠道等，以保障企业的创新成果能够尽快地转化为经济利益，从税收优惠政策中切实感受到政府的政策福利。同时，还应当能够发挥高新技术企业的集聚效应，建立高新技术企业园区，便于企业之间进行交流，使信息不对称能得以消减，推动区域内企业创新发展。