改革开放后的几十年，中国财政体系经历了复杂的改革历程，其中的分水岭是1994年的分税制改革。1994年之前，地方政府的收入和支出是较为匹配的，下面首先来介绍一下这段时期的财政体系。

财政包干时期（改革开放到1993年）

由于国家体制和思想观念，改革开放初期无法对所有权做出根本性变革，只能对使用权和经营权进行承包。财政和农村的土地、城市的企业一样，也走上了类似承包的模式。

财政包干的形式根据地方实际来确定，但大的原则都是交完了中央的，剩下的地方政府自己留下。这样一来，地方政府有了积极性扩大税收来源，经济也就得到了大力的发展。但随着时间的推移，这种模式也带来了严重的问题：中央财政相对地方财政越来越少，整体财政相对GDP也越来越少。

中央财政相对地方财政占比下降的原因比较明显，僵化的计划经济走向承包制，地方经济增长明显，地方财政收入增长速度相比于跟中央约定的固定分成增长率大得多（拿广州举例，1988年上缴中央14亿元，以后每年在此基础上递增9%，剩余的归自己，而广东预算收入增长率远高于9%，地方留下的越来越多）。

整体财政占GDP比重下滑，原因就比较复杂一些。一方面，财政收入分成比例不是一成不变的，中央会根据实际增长情况定期与地方进行谈判调整，如果地方税收增长较快，则可能会在谈判中被迫做出上缴基数或分成比例上的让步。另一方面，当时预算外收入盛行，这部分收入跟财政预算收入不一样，地方政府可以独享，所以比起财政收入地方政府更青睐预算外收入。综合两方面原因，地方政府会有意不让预算收入增长太快，并通过各种手段增加预算外收入，导致了这一现象。

国家推动经济改革需要足够的财力，但上述两个比重的下降，严重地削弱了国家财政实力，甚至对国家的长治久安也是不利的。因此，财政体制改革势在必行，也就是下面要讲的1994年分税制改革。

分税制改革（1994年）

分税制改革将税分为中央税（消费税、关税、车辆购置税等）、地方税（城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、契税、房产税等）、共享税（增值税、企业所得税、个人所得税、城市建设维护税、资源税、印花税），并分设国税、地税两套机构（2018年又重新合并），并与地方政府脱钩，地方税务机构以垂直管理为主，人员和工资都由上级税务机构负责。

当时中央财政收入占总收入不到30%，改革后此占比超过一半，扭转了国家财政实力不断下滑的趋势。举例来说，增值税是改革中最重要的税种，占全国财政收入的四分之一。改革前，增值税是最大的地方税，改革后地方仅留存25%，75%要上缴中央。

此次改革大大增强了中央政府的宏观调控能力，为后期应对一系列重大冲击奠定了基础，也保障了改革的重大进程。同时，分税制改革削弱了地方政府的财政实力，但其发展经济、管理事务的重担不减反增，地方政府不得不另辟蹊径，发掘资金来源。其中最有名的当属”土地财政“，它的出现彻底改变了地方政府发展经济的模式。