禁止以股权转让土地转让规定

来源陈召利 利眼观察

我国现有的企业国有资产监管属于多部门监管体系，主要包括：以国资委为监管主体的普通类国有产权监管体系，以财政部门为监管主体的金融类、文化类国有产权监管体系，以及以证监会为监管主体的上市公司国有产权监管体系。《企业国有资产交易监督管理办法》第六十三条专门规定，“金融、文化类国家出资企业的国有资产交易和上市公司的国有股权转让等行为，国家另有规定的，依照其规定。”本文主要探讨除金融企业、文化企业、上市公司以外的普通国有企业的国有股权转让的法定程序。

如前所述，根据我国现有法律规定，企业国有股权转让原则上应当履行批准、审计评估、进场交易三类法定程序。但是，如果未履行上述法定程序，国有股权转让合同是否有效，司法实践中存在不同认识。

今天首先讨论一下，国有股权转让未经批准程序，合同效力如何？

观点一：未经批准程序，国有股权转让合同成立但未生效。

案例1：深圳市标榜投资发展有限公司与鞍山市财政局股权转让纠纷案（《最高人民法院公报》2017年第12期）

最高人民法院认为：“《中华人民共和国合同法》第四十四条规定，依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。国务院办公厅国办发明电（1994）12号《关于加强国有企业产权交易管理的通知》第二条规定，地方管理的国有企业产权转让，要经地级市以上人民政府审批，其中有中央投资的，要事先征得国务院有关部门同意，属中央投资部分的产权收入归中央。中央管理的国有企业产权转让，由国务院有关部门报国务院审批。所有特大型、大型国有企业（包括地方管理的）的产权转让，报国务院审批。财政部《金融企业国有资产转让管理办法》第七条规定，金融企业国有资产转让按照统一政策、分级管理的原则，由财政部门负责监督管理。财政部门转让金融企业国有资产，应当报本级人民政府批准。政府授权投资主体转让金融企业国有资产，应当报本级财政部门批准。金融企业国有资产转让过程中，涉及政府社会公共管理和金融行业监督管理事项的，应当根据国家规定，报经政府有关部门批准。《中华人民共和国商业银行法》第二十八条规定，任何单位和个人购买商业银行股份总额百分之五以上的，应当事先经过国务院银行业监督管理机构批准。涉案《股份转让合同书》的转让标的为鞍山财政局持有的鞍山银行9.9986%即22 500万股股权，系金融企业国有资产，转让股份总额已经超过鞍山银行股份总额的5%。依据上述规定,该合同应经有批准权的政府及金融行业监督管理部门批准方产生法律效力。由此，本案的《股份转让合同书》虽已经成立，但因未经有权机关批准，应认定其效力为未生效。”

案例2：上海阳亨实业投资有限公司与江苏省盐业集团有限责任公司、李晗股权转让纠纷案[案号：(2016)最高法民申474号]

最高人民法院认为：“盐业集团与阳亨公司就盐业集团购买阳亨公司持有的新世纪盐化公司股权的事宜达成了一致意见……国有资产重大交易，应经国有资产管理部门批准，合同才生效。本案中，盐业集团系江苏省国资委独资的国有企业，其因对外重大投资而签订的案涉股权买卖合同需经国资管理部门审批后，合同才能生效……由于上述审批手续未能完成，依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（一）》第九条的规定，应认定案涉股权转让合同并未生效……在合同尚未经审批、未生效的情形下，给付股权转让款的合同义务尚不具有可履行性。”

案例3：南京诚行创富投资企业与江苏省盐业集团有限责任公司股权转让纠纷再审案[最高人民法院（2016）最高法民申410号]

最高人民法院认为：“《企业国有资产监督管理暂行条例》第二十三条规定：“国有资产监督管理机构决定其所出资企业的国有股权转让。对于重要子企业的重大事项。”《公司法》第六十六条规定：“国有独资公司不设股东会，由国有资产监督管理机构行使股东会职权。国有资产监督管理机构可以授权公司董事会行使股东会的部分职权，决定公司的重大事项。”依据上述法律、行政法规规定的文义和立法目的，国有资产重大交易，应经国有资产管理部门批准，合同才生效。本案中…由于上述审批手续未能完成，故案涉股权转让合同并未生效…”

案例4：杨全福、深圳市捷盛达贸易有限公司股权转让纠纷再审案【最高人民法院(2019)最高法民再48号民事判决书】

最高人民法院认为：“《企业国有资产监督管理暂行条例》第二十三条规定，国有资产监督管理机构决定其所出资企业的国有股权转让。其中，转让全部国有股权或者转让部分国有股权致使国家不再拥有控股地位的，报本级人民政府批准。第二十四条规定，所出资企业投资设立的重要子企业的重大事项，需由所出资企业报国有资产监督管理机构批准的，管理办法由国务院国有资产监督管理机构另行制定，报国务院批准。2004年2月1日起施行、2017年12月29日废止的《企业国有产权转让管理暂行办法》第二十六条规定，所出资企业决定其子企业的国有产权转让。其中，重要子企业的重大国有产权转让事项，应当报同级国有资产监督管理机构会签财政部门后批准。据此，国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司转让国有资产，致使国家不再拥有控股地位的，属于重大事项，应当报请本级人民政府批准。本案中，根据已经查明的事实，海捷公司的股东为深捷公司和李芒，其中深捷公司持有海捷公司95%的股份。深捷公司的股东为外企集团和王怡，其中外企集团持有深捷公司70%的股份。外企集团是国有独资公司。根据上述规定，深捷公司出让海捷公司股权属于国有资本控股公司转让国有资产，致使国家不再拥有控股地位的情形，应报有关国有资产监督管理机构和本级人民政府批准。杨全福主张涉案股权转让合同无需批准生效，没有法律依据，本院不予采信。”

【其他参考案例】：中国华融资产管理公司贵阳办事处与贵州钢绳（集团）有限责任公司、贵州省冶金国有资产经营有限责任公司股权置换纠纷上诉案[最高人民法院，(2007)民二终字第190号]、陈发树与云南红塔集团有限公司一般股权转让侵权纠纷案[（2013）民二终字第42号]。

观点二：未经批准程序，国有股权转让合同有效。

案例：武汉银城实业发展总公司、中国农业银行股份有限公司湖北省分行营业部与湖北信联实业发展有限公司国有土地使用权转让合同纠纷案[案号：(2016)最高法民申876号]

最高人民法院认为，“银城公司在原审中即主张其与信联公司2006年3月17日签订的《协议书》无效，理由是该《协议书》违反了国务院《企业国有资产监督管理条例》第三条、国务院《国有资产评估管理办法》第三条、财政部《企业国有产权转让管理暂行办法》和《湖北省企业国有产权交易操作规则》的相关规定，转让作为国有资产的土地使用权时没有报上级主管部门批准，没有进行评估，也没有在规定场所交易，所以应当适用《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项的规定认定《协议书》无效。但按照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第十四条规定：“合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’是指效力性强制性规定”，而上述行政和地方法规，均属管理性规定。原判决据此没有认定《协议书》无效，不存在适用法律错误的问题。”

综上，司法实践做法不一，主流裁判观点是，国有股权转让未履行批准程序，合同成立但未生效。值得关注的是，如果国有股权转让双方均属于国有企业，此时并不涉及国有资产流失的问题，在此种情形下是否会因未经有权机构批准而导致无效，尚有讨论的空间。譬如，在联大集团有限公司与安徽省高速公路控股集团有限公司股权转让纠纷案[案号：最高人民法院（2013）民二终字第33号民事判决书]中，一审法院江苏省高级人民法院认为“本案系两个国有企业之间转让股权，不会产生国有资产流失的后果，未经审批不会损害国家利益或社会公共利益。故是否经过有关机关批准不影响该协议的效力。”