书名：以利为利：财政关系与地方政府行为 作者：周飞舟 出版社：上海三联书店 出版时间：2012-12-01

中央政府于1994开始推行的分税制改革可以看作是对财政包干制的全面否定。分税制作为一次全新的财政改革，既体现了中央在财政领域内对中央与地方、政府与企业关系的重新调整的努力，又是对从根本上改变政府干预经济的方式、建立全面的社会主义市场经济的尝试。从这个意义上看，分税制不但是我们理解中国经济从计划向市场过渡的关键，也是我们理解政府行为的关键。改革进展到今天，政府和市场的力量双双增长，权力和金钱的结合也日益紧密，这都与分税制改革有关。所以，理解今天中国治理问题的起点不只是三十年前的十一届三中全会，更重要的是十五年前的分税制改革。

分税制改革的背景

目前学术界一般从中央—地方关系的角度来理解分税制的出台。例如王绍光先生认为，财政包干制使地方积累了大量的财力，而中央的财政收入比重过小，“诸侯经济”的态势已经初步形成，这不但降低了中央政府调控经济运行的能力，而且中央政府的权威也受到影响。在这种背景下，分税制是中央集权的必然要求。

在实行了近十年的财政包干制之后，中央财政的确发生了很大的困难。中央无法像改革前那样有效集中地方的财政收入，中央和地方都基本维持一个“自收自支”的局面。但是由于新增的财政收入大部分来自地方财政，所以中央财政的份额必然下降得很快。当时的财政部长刘仲藜说：

毛主席说，“手里没把米，叫鸡都不来”。当时的理论界对我讲，财政是国家行政能力、国家办事的能力。你没有财力普及义务教育、救灾等，那就是空话。因此“国家长治久安”这句话写得是有深意的。几千年以来中国有些朝代是非常之乱的，比如说南北朝、五代十国时期，没有一个中央统一的政权，大家各自为王。

当时的财政部预算司副司长后来的财政部长项怀诚说：

丙乾同志当部长时曾经戏言，说他只剩下背心裤衩，谁再想剥夺也没有多少东西了。也有人拿我们开玩笑，说王丙乾、刘仲藜、项怀诚，头发都被人拔光了。丙乾同志当时难到什么程度？中央财政没钱了，向地方借债！借钱很难啊，要看人家的脸色。……我那时在预算司工作，听到青海省财政厅厅长表态说，中央有困难，青海愿意把多年省下来的几千万全部拿出来，真是感动得热泪盈眶。

中央财政的困难促使中央下决心改变财税体制，这只是分税制改革的原因之一。分税制的出台还与当时的经济形势以及政府和企业间的关系有关。

经过1989年后因国际贸易封锁带来的经济低迷之后，1992年邓小平的南巡讲话掀起了新一轮的经济建设热潮。邓的讲话旨在加快从计划经济向市场经济的过渡。在10月召开的党的十四大上，提出了建设“社会主义市场经济”的目标。在地方政府的主导下，投资规模迅速扩大，各地大办乡镇企业、加快实行国有企业的承包制、股份制改革。上海股票交易所的行市1992年上半年增加了1200%；深圳股票交易所1992年8月出现骚乱，致使城市瘫痪两天。中国经济在短时间内就恢复了因国际贸易中断而一度减缓的经济增长速度。1989—1991年的经济增长率分别只有4.1%、3.8%和9.2%，而1992和1993年的经济增长率迅速上升到14.2%和14%，这不但为整个90年代各年之最，也是整个改革开放三十年经济增长速度最快的两年。

这个时期的经济增长虽然迅速，但是仍然延续了80年代以政府主导扩大地方投资规模带动的增长模式，并非促进了市场经济的建立，而是在财政包干制下进一步促进了地方政府与企业的结合。各地政府大办企业，许多地区的政府工作目标之首即是GDP的增长速度，以此作为对邓小平南巡讲话精神的响应。甚至在农村地区，许多地方政府也要求做到所谓“村村冒烟、户户上班”，大办特办地方企业。全国的固定资产投资，1992年比1991年增长了44%，1993年又比1992年增长了62%，其中投资来源主要为国内贷款，两个年度国内贷款用于固定资产投资的增长率分别为68%、39%，增幅之大，三十年间甚为罕见，这明显成为拉动经济增长的主要动力之一。

这种政府主导的经济增长模式在很大程度上还是计划经济时期政府管理模式的翻版。由上两章的分析我们知道，经济发展的模式只是由“条条块块”主导变为主要由地方政府的“块块”系统主导。如果说改革前是“条条块块模式”的话，财政包干制下的经济发展模式可以称为典型的“块块模式”。中央依靠加快向地方政府的放权、鼓励地方政府的竞争来推动经济增长，企业不但没有和政府分开，而是更为密切地和地方政府的利益结合在一起。与以前几个经济快速增长的时期一样，这很快就带来了地方投资过热导致的各种问题，包括重复建设、地区保护主义等等。这种地方政府主导的模式在带来经济高速增长的同时，也形成了对于真正以市场而非行政配置资源的市场经济发展的阻碍。

所以说，构成分税制基本背景的主线有两条，一条是中央与地方关系中中央财政的被动局面，另一条则是政府与企业的关系。财政包干制不但无法实现“政企分开”的目标，反而在一定程度上加剧了地方政府与企业的结合，这又反过来造成了中央财政能力的下降。这两条主线决定了分税制改革的集权性质以及对政府和企业关系的深远影响。

分税制改革的主要内容

广义的分税制改革[一般而言，学术界通常将狭义的分税制改革称为“分税制财政体制改革”，这只局限于中央地方间财权事权的划分。但是由于财权划分实际上采用了分税种划分的办法，所以必然和税制改革结合在一起。本文因此将税制改革与财政体制改革合在一起分析。]主要包括两个方面的内容，一个是税制改革，即税种的重新划分和调整，另一个是财政体制的改革，即中央和地方重新划分和调整各自的财权和事权。我们先来看税制改革。

税制改革主要有这样几个方面：

首先也是最重要的是流转税制改革：实行统一的在生产和流通环节征收增值税并实行价外计税的办法，规定了统一的增值税率(17%)，这样，以前复杂繁琐的产品税被简明的增值税所代替；在征收增值税的基础上，对少数消费品[包括烟、酒、化妆品、鞭炮焰火、贵重首饰、小汽车、摩托车、燃料油等。]再征收一道消费税；调整了营业税的征收范围，主要以三档不同税率对9个行业征收营业税[9个行业是交通运输、建筑、金融保险、邮电通信、文化体育、娱乐、服务业、转让无形资产和销售不动产，三档税率分别为3%、5%和5%~20%。]。

其次是所得税类改革。对于企业所得税，改变原来对国有企业、集体企业、私营企业的不同政策，实行统一税种、统一税率(33%)、统一计税标准、取消税前还贷的政策；统一征收个人所得税。

再次，对其他一些税种如资源税等进行了调整，并开征土地增值税。

在中央和地方的财政体制方面，进行了以下的改革：

第一，根据中央和地方支出责任的划分，按税种来划分中央和地方的收入。税种划分为中央税、地方税和共享税三大类。中央税主要包括消费税、关税、海关代征的消费税和增值税，中央企业所得税、铁道、银行总行、保险总公司等部门的主要税收（营业税、所得税、利润和城市建设维护税）、中央企业的上缴利润。地方税包括营业税、地方企业所得税和上缴利润、个人所得税以及其他各种规模较小的税种。总的原则是除增值税、资源税、证券交易税外，中央企业的税收归中央，地方企业的税收归地方（消费税则不论中央地方企业都归中央。）。中央和地方共享税种是增值税（中央75%、地方25%）、资源税（海洋石油资源税归中央、其他资源税归地方）、证券交易税（中央地方各50%）。

第二，实行税收返还和转移支付制度。为了保证税收大省发展企业的积极性和照顾既得利益的分配格局，分税制规定了税收返还办法。税收返还以1993年为基数，将原属地方支柱财源的“两税”（增值税和消费税）按实施分税制后地方净上划中央的数额（即增值税75%+消费税-中央下划收入），全额返还地方，保证地方既得利益，并以此作为税收返还基数。为调动地方协助组织中央收入的积极性，按各地区当年上划中央两税（增值税和消费税）的平均增长率的1:0.3的系数，给予增量返还。在分税制运行两年后，中央财政又进一步推行“过渡期转移支付办法”。即中央财政从收入增量中拿出部分资金，选取对地方财政收支影响较为直接的客观性与政策性因素，并考虑各地的收入努力程度，确定转移支付补助额，重点用于解决地方财政运行中的主要矛盾与突出问题，并适度向民族地区倾斜。税收返还和转移支付制度旨在调节地区间的财力分配，一方面既要保证发达地区组织税收的积极性，另一方面则要将部分收入转移到不发达地区去，以实现财政制度的地区均等化目标。

第三，分设中央、地方两套税务机构，实行分别征税。同时，初步开始改变过去按企业隶属关系上缴税收的办法。按分税制的设计，所有企业的主体税种（主要是增值税、消费税和企业所得税）都要纳入分税制的划分办法进行分配。在分税制改革以前，地方政府的税务财政不分家，而分税制改革将税务系统独立出来并且“垂直化”，各地的税务系统直接对上级税务部门负责。由于税务部门直接隶属于国家税务总局，所以这不但能够保证中央财政收入随着地方财政收入的增长而增长，而且能够保证财政收入在GDP中的比重随着地方经济的发展而不断提高。

分税制后的中央地方关系

分税制无疑是一次中央推动的财政集权改革。这次改革，一方面将原来大量的地方财政收入集中于中央，另一方面也将税收权力和安排支出责任的权力集中于中央。

首先，通过“财税分家”的改革，将征税的权力直接集中于中央。改革以前，税务是作为财政系统下的一个部门而发挥作用的，而财政部门是地方政府的“钱袋子”，是控制和管理最为严密的部门。为了地方利益，地方政府可以通过操纵税收部门而方便地“藏富于企业”。除了在企业承包制之下税前还贷之外，地方政府还大量使用减免税和税收优惠政策。这导致减免税的范围不断扩大，许多地区擅自越权减免税收。根据国家审计署对十个省市工商税收减免的调查，1990年共减免流转税97亿元，占当年流转税入库数的20.7%；1991年19个省级财政越权违规减免税收额占违纪金额的22.7%。除了减免税之外，地方企业偷税漏税的现象也非常严重。根据某省的调查，国营企业的偷税、漏税面达70%，集体企业为72%，个体经济和私营企业达85.5%。

分税制明确划分了中央税、地方税和共享税，对于中央税、共享税和一些重要的地方税种，税收立法权收归于中央，重要的税目税率的调整权、开征停征权以及减免税的审批权也被收归中央。权力集中是和“财税分家”结合在一起的。税务部门直接隶属于国家税务总局，由过去的“块块”变为现在的“条条”，税务部门的人员、工资、设备、业务都由上级税务部门管理，与地方财政“脱钩”。这种行政体制上的调整有力保证了税务部门对地方财政系统的相对独立性，保证了中央的税收政策能够在基层得到有力的贯彻和执行。

其次，分税制最为明显的效应还是收入向中央的集中。我们来看下图4-1：

图4-1 “两个比重”的变化情况

从图4-1中可以看出，对中央财政收入的比重而言，1994年前后有天壤之别。这主要是通过两税（增值税和消费税）被划为共享税和中央税造成的。1994年这两项税收总计3089.7亿元，占当年财政收入的53.6%，其中增值税尤为重要，计2308.3亿元，这一个税种就几乎构成了国家税收的半壁江山。这是中央财政收入比重迅速上升的主要原因。

中央一改包干制下的包干“承诺”，将地方的财政收入集中到中央，这当然遇到了来自地方的阻力。1993年9月到11月，时任国务院常务副总理的朱镕基带着财政部以及其他部门的领导走访了17个省、自治区，听取地方政府的意见，实际上是就实行分税制和地方进行讨价还价。根据当时参加人员的回忆，来自广东的阻力最大。广东的基本态度就是要求继续实行财政包干制。下面我们看看刘仲藜的回忆：

与地方谈的时候气氛很紧张，单靠财政部是不行的，得中央出面谈。在广东谈时，谢飞同志不说话，其他的同志说一条，朱总理立即给驳回去。当时有个省委常委、组织部长叫符睿（音）的就说：“朱总理啊，你这样说我们就没法谈了，您是总理，我们没法说什么。”朱总理就说：“没错，我就得这样，不然，你们谢飞同志是政治局委员，他一说话，那刘仲藜他们说什么啊，他们有话说吗？！就得我来讲。”一下就给驳回去了。

虽然在其他各地也遇到了程度不同的阻力，但是在中央的压力下，在几个月的时间里就得到了全国各地地方政府的认可。这一方面说明中央仍保持着对地方的绝对权威，也与中央在谈判中与地方的讨价还价和妥协的方式有关。

中央对地方的让步体现在分税制设计的两个方面，这都与税收返还的设计有关。对于两税（增值税和消费税）的税收返还，一个设计是以1993年为返还基数，另一个是自1994年之后，返还数以两税增量的1∶0.3（中央：地方）的比例增加。我们对此分别来进行分析。

按照分税制的制度设计，1994年中央会将从地方集中的两税收入按照1993年的两税总量（返还基数）全额返还给地方。因此1993年的两税收入总量就成为直接影响中央和地方分配的关键。因为中央和地方就分税制展开的谈判是在1993年下半年进行的，这时1993年的税收决算数还没有出来，所以只要以1993年为返还基数，地方政府还可以通过努力来最终扩大1993年的两税总量。财政部考虑到这会促使地方以各种手段迅速增加1993年的税收总量，从而扩大地方的返还基数，减少中央在分税制后的净集中收入，所以建议以1992年的收入作为返还基数。而地方政府则强烈要求以1993年为基数。在中央政府的压力下，广东省并未坚持继续实行包干制，但是坚决要求以1993年作为返还基数，其他一些省市也有这个要求，作为支持分税制的条件。

这个设计符合地方政府的利益，而1993年的全国财政收入也的确出现了异常反应。1993年的全国财政收入比上年增长了24.8%，此前五年的平均增速只有9.6%。这个迅速增加完全是由于地方财政增长所致，因为1993年中央财政收入比上年下降了12亿元，地方财政收入绝对数量则增加了887.5亿元，增幅达35%（这是根据国家统计局的数字，按照《中国财税改革三十年亲历与回顾》一书中的数字，则是全国地方财政收入在1993年增长39.9%，绝对量增加了900多亿元（该书369~370页）。两组数字差别不大，都说明了地方政府对分税制方案的“应激”反应。）。

为了增加收入以提高税收返还的基数，各地政府用了许多手段。比如命令已减免税的企业补缴税款，把基数抬高之后再私下返还给企业。又比如，将已经倒闭了的企业或者欠税多年的企业税款通过转账或者银行借款缴税；还有寅吃卯粮、收过头税等种种办法。地方的这种反应，中央虽然已经预料到，但是没有想到如此严重。当时朱镕基盛怒之下，命令财政部派遣工作组到各地检查，“挤水分”。但是由于地方行政、财政、银行、企业串通一气，检查的效果很差。这是中央的说法，但是当时任浙江省财政厅长的翁礼华是这样回忆的：

工作组到浙江、云南、江苏等省检查以后，结果并不理想。对浙江省检查后，不仅没有发现虚收，反而在绍兴市发现有5亿元税收还未收上来；对云南检查后仅发现只有6500万元的税收不真实；对江苏的检查结果表明，不实税收也仅为2亿多元。这主要是因为我国税收名义税率高，实际征收率低，再加上改革开放以来，又长期实行减税让利政策，社会上积蓄的税源比较丰富，故只要依法征税，税收增长比例高于正常年份的水平是不足为怪的。

这虽然反映出中央和地方对这个问题的不同看法，但是可以看出财政包干制下地方政府形成的地方保护主义和将财富藏于地方的结果，同时也可以看出1993年作为返还基数实际上是中央为了照顾地方利益而为地方“开的口子”和做出的妥协。

分税制的另一个设计是按照两税增长率的1∶0.3来计算中央对地方税收返还，这个设计也可以看作是中央集中收入后对地方既得利益的照顾，但是情况远比以1993年税收收入作为返还基数来得复杂。

按照分税制最初的设计，税收返还的计算公式是：

对某地区税收返还=上年度两税返还×（1+当年税收增量/上年度两税完成数）×0.3

其中“当年税收增量/上年度两税完成数”是两税的增长率，但是这个增长率是按照全国两税的平均增长率来计算的，即分子和分母都是全国的总数，而不是该地区的实际数额。这显然对两税增长快的发达地区不利。

我们来举例说明一下。

假设1993年某省的两税收入为100亿元，这就是1994年的税收返还基数。1994年倘若该省两税收入总量增加到120亿元，则该省的增长率是20%。如果全国的平均增长率为10%，则该省1994年的返还基数为：

对该省税收返还=100×(1+10%×0.3)=103（亿元）（公式1）

倘按照该省的两税增长率计算，则：

对该省税收返还=100×(1+20%×0.3)=106（亿元）（公式2）

可见按照不同标准计算，该省的税收返还数相差3亿元。按照最初的标准，发展速度较慢的省份得益。1994年7月，财政部召开了11个省的财政局长座谈会，对这个方案进行了修改，将公式中两税增长率的计算由全国平均增长率改为各省自己的增长率。这又显示出中央对发达省份的既得利益的照顾。

但是，令人惊讶的是，1∶0.3的设计从长远来看对地方是极为不利的。还是按照我们上面的例子计算。因为消费税100%归中央，我们只计算增值税。假设某省1993年增值税100亿元，按照每年增长20%的速度增加，那么按照公式(2)，该省所得税收返还的增长率就是6%，从总量上看，时间越长，该省所得的返还数占该省税收数的比重越小。1994年这个比重为88%，五年之后到1998年将会迅速减小到54%，十年之后则会下降到29%。从实际情况来看，这个比重下降得的确很快，我们来看下图：

图4-2 税收返还方案的长期效应

数据来源：李萍，《中国政府间财政关系图解》

中国财政经济出版社，2006年，93页

从图中可以看出，税收返还的增量的比重迅速下降，地方分享增值税的比重（增量的25%部分+增量返还部分）也在迅速下降。之所以造成这种局面，主要有两个原因：一个是1∶0.3的比例中央占了大头，另一个是随着税收总量的不断增加，1993年的基数部分在税收返还中的部分已经越来越微不足道。假如按照20%的增长率计算，十年之后基数部分只在税收总量约占16%，这是典型的地方算账“算不过”中央。

刘仲藜对此回忆说：

后来，各省财政厅长、局长都说，这个设计非常高明，财政部真是有能人。按照这个设计，如果每年增收10%，那么基数越大，最后返还整个比例就不是0.3了。大概是2~3年会减1个点，增速不太快的时候，这种比例下降是缓慢的，不动声色，不易察觉。但是后来经济发展也快了，税收好了，返还整体比例下降得非常快，而且税收越多，增长越快的地方比例下降越快。这点出乎我们的意料，但是这个东西，他们提不出意见来。因为事先决定里面说好了的。所以我们老跟厅局长说，我们搞的是阳谋不是阴谋，这个方案里面都有的。但是现实是有的下降得很厉害，而且地区很不平衡。我们财政部党组一商量，这不行了，谁越收得快，下降得越快，这成鞭打快牛了。

1997年财政部对此出台的办法是中央财政每年拿出3个多亿补助返还下降快的地区，并补助到全国平均水平。

从上述分析来看，这种设计在改革之初看上去对地方有利而得到了许多地区的支持，但是从长远看却是对中央集中收入最为有利。但是无论如何，中央政府通过推行分税制改革顺利达到了集中地方财政收入到中央的目的。

通过以上的分析，我们可以看出分税制改革极为明确的集权性质。这种集权有别于改革前“一放就乱、一收就死”的模式——通过上收企业的管理权限或者通过直接上收地方的财政收入来达到集中收入的目的——而是通过对税种收入在中央和地方间的重新划分来实现，集权的方式发生了重要的变化。另外一个重要的特点就是，分税制导致的集权从严格意义上来说并非完全的财政集权，只是“财权”或者是收入的集权，财政支出责任（事权）在中央和地方之间并未出现重大的调整。分税制前后中央和地方的财政支出比重并没有出现显著的变化，一直维持了中央支出占30%、地方支出占70%左右的格局。

分税制导致的中央地方间关系的变化为我们理解中国的财政分权和经济增长的关系带来了新的困惑。一个重要的问题就是，既然财政包干制下的财政分权刺激了中国的经济增长，那么分税制后的收入集权为什么没有明显地阻碍经济增长？

有些学者在研究中基本忽略了分税制带来的重要变化。他们认为，分税制并没有改变中国改革开放以来的财政分权的进程，而且分税制以后财政分权的程度仍然有提高，所以财政分权与经济增长在统计上的紧密关系仍然说明了分权对于经济增长的重要作用。这些研究的问题在于他们只是用财政支出责任在中央和地方间的分配来衡量财政分权的程度。

学术界对于财政分权的测量基本采用了三种方法，包括地方政府财政支出占全部财政收入的比重，地方政府财政收入占全部财政收入的比重以及地方政府部门在整个国家部门中的比重。其中第一种方法我们可以叫作“支出测量法”，第二种可以叫作“收入测量法”，第三种方法与财政没有直接的关系。很显然，用前两种方法来测量分税制后的财政分权会得出完全相反的结论，“支出测量法”会发现财政分权程度一直在缓慢增加，而“收入测量法”则会发现财政分权程度在1994年之后迅速下降到了一个很低的水平。

对于分税制后的中央—地方关系，这两种测量法显然都失于片面。财政分权，在本质上描述的是地方政府相对于中央政府在财政方面独立的决策权，纯粹用收入或支出都无法全面描述地方政府的财政自主性。如果财权集中于中央政府，事权分散于地方政府，那么地方政府在行使支出责任时的独立性显然会受到中央政府的影响，因为地方政府只有依靠中央政府的财政补助或转移支付才能满足其支出要求。

事实上，分税制后中央和地方关系的最重要的变化之一就在于中央政府每年向地方政府拨付规模巨大的财政转移支付以弥补地方政府的支出缺口。转移支付显然会体现中央政府对支出责任的意志，影响地方政府的财政自主性，其中专项的转移支付尤其如此。专项转移支付是一些规定了支出用途的财政资金(Earmarked Funds)，俗称“戴帽资金”。地方政府在使用这些资金时，不但要严格遵循其指定的用途，而且要接受中央政府的审计。转移支付将在下一章进行详细讨论，此处不再展开分析。我们将会看到，转移支付的拨付和使用正是中央财政集权的体现。

地方政府的行为变化

如果我们承认财政包干制是地方经济和工业化迅速发展的主要推动力，那么分税制的效应如何？分税制是保持还是削弱了地方政府工业化的激励？这与90年代中期以来的经济增长有何关系？

这需要从考察分税制下地方政府与企业的关系入手。分税制改革在将税务征收与财政分开之后，更进一步规定中央和地方政府共享所有地方企业的主体税种——增值税。也就是说，中央和地方对企业税收的划分不再考虑企业隶属关系——无论是集体、私营企业，或者是县属、市属企业，都要按照这个共享计划来分享税收。而在此之前，中央和地方是按照包干制来划分收入的，只要完成了任务，无论是什么税种，地方政府可以保留超收的大部分或者全部税收。由于中央并不分担企业经营和破产的风险，所以与过去的包干制相比，在分税制下地方政府兴办、经营企业的收益减小而风险加大了。而且，由于增值税属于流转税类，按照发票征收，无论企业实际上盈利与否，只要企业有进项和销项，就要进行征收。对于利润微薄、经营成本高的企业，这无疑是一个相当大的负担。再者，增值税由完全垂直管理、脱离于地方政府的国税系统进行征收，使得地方政府为保护地方企业而制定的各种优惠政策统统失效。在这种形势下，虽然中央出台的增值税的税收返还政策对于增值税贡献大的地区有激励作用，我们可以合理地推想地方政府对于兴办工业企业的积极性会遭受打击。

经验现实也与此推想若合符节。国有企业的股份制改革自1992年发动，到90年代中期开始普遍推开，而此时也是地方政府纷纷推行乡镇企业转制的高潮时期。到90年代末，虽然国有企业的改革并不十分成功，但乡镇企业几乎已经名存实亡，完全变成了私营企业。对于乡镇企业的转制，学术界有着丰富的研究，但是大部分研究是从产权结构、内部生产和管理、市场、产业结构以及竞争对手等方面进行解释，而相对忽略了财税体制变化的巨大影响。从上面对分税制的制度效应的分析可以看出，分税制无疑是促成乡镇企业大规模转制以及国有企业股份化的主要动力之一。

与私有化浪潮相伴随的重要现象是地方政府的财政收入增长方式发生了明显的转变，即由过去的依靠企业税收变成了依靠其他税收尤其是营业税。从分税制实行十年的情况来看，对于县乡级的财政而言，增值税收入在财政收入中的比重是呈下降的趋势的。我们将增值税、营业税和“其他收入”在税收收入中的比重变化情况做成下面的图4-3，这样可以一目了然地看出这种变化趋势。

图中的三个大类是占财政收入比重最大的三类收入。需要说明的是在统计口径上，“其他收入”在1998年有一个比较大的变化，即在此之前，“其他收入”不包括各种杂项税收（如印花税、筵席税等等），而在1998年以后则包括了各种杂项税收和纳入预算的非税收入，所以在1998年，这个类别有一个非常明显的增长。对比增值税和营业税的变化情况，我们看到这两者呈现出一种替代关系：1994年改革之初，两者的比重差不多，增值税占22%，营业税占20%；到2003年，营业税已经上升，占地方财政收入25%的比重，而增值税下降到18%。

图4-3 县乡财政三类收入比重变化图

与增值税不同，营业税主要是对建筑业和第三产业征收的税收，其中建筑业又是营业税的第一大户。所以，地方政府将组织税收收入的主要精力放在发展建筑业上是顺理成章的事情。这种状况在2002年所得税分享改革以后尤其明显。此项改革使得地方政府能够从发展企业中获得的税收收入进一步减少，同时使得地方政府对营业税的倚重进一步加强。在图4-3可以看到，2002年以来营业税的比重迅速上升。从经验现象上看，地方政府在2002年以后对于土地开发、基础设施投资和扩大地方建设规模的热情空前高涨，其中地方财政收入增长的动机是一个重要的动力机制。

除了预算内财政收入的结构调整带来的地方财政增长方式的转变之外，分税制改革对地方政府的预算外和非预算收入也有极大的影响。乡镇企业转制之后，地方政府失去了规模巨大的“企业上缴利润”收入，其财政支出受到巨大的压力。分税制作为一种集权化的财政改革，使得地方政府开始寻求将预算外和非预算资金作为自己财政增长的重点。预算外资金的主体是行政事业单位的收费，而非预算资金的主体是农业上的提留统筹与土地开发相关的土地出让收入。与预算内资金不同，这些预算外和非预算的资金管理高度分权化。对于预算外资金，虽然需要层层上报，但是上级政府一般不对这部分资金的分配和使用多加限制。而对于非预算资金，上级政府则常常连具体的数量也不清楚。分税制改革以后，为了制止部门的乱摊派、乱收费现象，中央出台了一系列预算外资金的改革办法，其中包括收支两条线、国库统一支付制度改革等等，力图将行政事业性收费有计划、有步骤地纳入预算内进行更加规范的管理，但是对于非预算资金，却一直没有妥善的管理办法，因此非预算资金也开始成为地方政府所主要倚重的财政增长方式。

分税制和所得税分享改革对地方政府造成的压力迫使地方政府通过发展建筑业和增加预算外的收费项目以及非预算资金来寻求新的生财之道。伴随迅速发展的城市化而兴起的“经营城市”的模式正与这种需求密切相关。

在改革开放前十五年的第一阶段，以乡镇企业为主要动力的工业化并没有对城市化造成压力，企业坐落于农村和小城镇地区，劳动力以“离土不离乡、进厂不进城”的农民为主，因此这个时期的工业化速度远高于城市化的速度，也可以说是城市化滞后于工业化。1994年是一个明显的分界点。1994年以前工业产值比重的年均增长速度是3.7%，而城镇人口比重的年均增长速度是0.6%；1994年以后，这两个比重的年均增长速度分别是-1.1%和1.3%，城市化的速度明显加快。这一方面与1994年开始推行的城镇住房制度改革、1998年出台的《土地管理法》有关，另一方面也与迅速发展的沿海外向型经济有关。这都促使企业、居民对城市建设用地的需求快速增长。由于大部分外向型经济位于东部沿海地区，所以在这些地区城市化发展得最为迅速，政府“经营城市”的发展模式也最为突出。要经营城市，就要大兴土木；要大兴土木，则需要大量新增的建设用地。在这个宏观背景下，土地征用和出让成为地方政府预算以及非预算收入最主要的来源。

按照《土地管理法》的规定，只有地方政府有权将农业用地征收、开发和出让，供应日益紧缺的城市建设用地，并且征收农业用地的补偿费用等成本远低于城市建设用地出让价格。地方政府低价征收农业用地，进行平整、开发后，可以招拍挂等形式在土地二级市场上出让。在东部沿海地区，地方政府通过这个过程迅速积累了规模巨大的土地出让收入。利用大规模的土地出让收入和已征收的大量城市建设用地，地方政府可以通过财政担保和土地抵押的方式取得更大规模的金融贷款来投入城市建设。这样以来，土地收入——银行贷款——城市建设——征地之间形成了一个不断滚动增长的循环过程。这个过程不但塑造了东部地区繁荣的工业化和城市景象，也为地方政府带来了滚滚财源。

这些财源除了包括通过土地征收、开发和出让过程中直接得到的土地收入之外，还包括城市建设过程中迅速增长的以建筑业、房地产业等营业税为主的预算财政收入，这些收入全部属于地方收入，无需与中央政府共享。所以说，随着城市化的迅速发展，地方政府的预算收入和非预算资金（土地收入）呈现出双双平行的增长态势。因此，新世纪激烈的城市化过程是与地方政府“经营城市”、“经营土地”的行为取向密不可分的。在此过程中，地方政府形成了推动地方经济和财政收入双双增长的新发展模式。