PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，通常译为“公共私营合作制”，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

二、PPP的特点

PPP项目具有政府与社会资本共建伙伴关系、共享利益关系、共担风险关系等特点，所以项目合作各方包括政府和社会资本方最终目的是利益共享和风险共担，这也是政府的公共服务部门与社会资本在其他领域、以其他交易形式所显现出的最显著区别。

三、PPP的分类

从广义的层面讲，公私合作（PPP）应用范围很广，从简单的，短期（有或没有投资需求）管理合同到长期合同，包括资金、规划、建设、营运、维修和资产剥离。PPP安排对需要高技能工人和大笔资金支出的大项目来说是有益的。它们对要求国家在法律上拥有服务大众的基础设施的国家来说很有用。公私合作关系资金模式是由在项目的不同阶段，对拥有和维持资产负责的合作伙伴所决定。

PPP项目按照合作形式主要分为外包类、特许经营类和私有化类三类，私人部门承担的风险依次递增：

PPP的合作形式类别

外包类：私人部门仅承担项目的建设、维护等过程中的一项或几项，政府为其提供的产品或服务付费。在这类合作中，私人部门对政府提供服务是比较单纯的商业价值交换行为，不涉及项目运营和对项目收益的分享，项目投资和经营的风险完全由公共部门承担。

特许经营类：以授予特许经营权为特征，私人部门参与的项目环节要明显多于外包类，一般都涉及项目的投资或运营，在此过程中公共部门和私人部门需要共担风险。参与项目的公共部门需要协调私人部门的收益性和项目整体的公益性之间的关系，项目资产在特许经营期限之后需要移交公共部门。

私有化类：私人部门负责项目的全部投资，也承担全部的风险，项目所有权永久归私人所有，不需交回。与普通竞争性领域的公私合作不同，PPP领域的私有化类项目中，私人部门在项目定价和服务质量等方面需要接受政府的监管，以保证公共福利不会由于私人部门权利过大而受到损害，这也是私有化类PPP项目中公共部门作用的体现。

从2014年以来国家相关部门出台的与PPP相关的文件描述来看，我国正在推广的PPP应不包括私有化类形式，以特许经营类为主要形式。以特许经营类为例，PPP项目主要可以分为TOT、BOT和以PFI为代表的其他形式：

TOT（Transfer-Operate-Transfer）主要针对已经存在的基础设施，政府将其转让给私人部门后，私人部门对其进行更新、扩建之后再经营，合同期满后再转移给公共部门。在这其中又可以分为特许经营期内私人部门租赁设施或是购买阶段性持有设施。

BOT（Build-Operate-Transfer）主要是针对已规划但还未建设的基础设施，私人部门从建设期开始介入，需要承担建设、经营、融资的大部分风险。项目建设完成后，私人部门可以将其转让给公共部门在租赁后进行运营，也可以在特许经营期限内持有运营权。特许经营期满后私人部门将相关基础设施转移至公共部门。

PFI（Private-Finance-Initiate）模式是英国发展PPP中一个比较有代表性的合作形式。该模式从项目的规划阶段开始就有私人部门的参与，更加完善项目立项的可行性。另外PFI模式强调建立适当的风险收益分配机制，在项目建设和经营的较长期限内，尽管主要由私人部门承担建造和运营中的风险，但当出现因政策因素（如限流、限价等）导致的私人部门难以承担的风险时，公共部门也会给予一定的补贴和优惠支持，以保障私人部门的基本收益。

PPP项目按照融资、非融资性质来分类，可以做如下分类：

融资性质的运作模式主要包括以下几种：

（1）建造、运营、移交（BOT）

（2）民间主动融资（PFI）

（3）建造、拥有、运营、移交（BOOT）

私营部门为设施项目进行融资并负责建设、拥有和经营这些设施，待期限届满，民营机构将该设施及其所有权移交给政府方。

（4）建设、移交、运营（BTO）

民营机构为设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权移交给政府方；随后政府方再授予其经营该设施的长期合同。

（5）重构、运营、移交（ROT）

民营机构负责既有设施的运营管理以及扩建/改建项目的资金筹措、建设及其运营管理，期满后将全部设施无偿移交给政府部门。

（6）设计建造（DB）

在私营部门的合作伙伴设计和制造基础设施，以满足公共部门合作伙伴的规范，往往是固定价格。私营部门合作伙伴承担所有风险。

（7）设计、建造、融资及经营（DB-FO）

私营部门的合作伙伴设计，融资和构造一个新的基础设施组成部分，以长期租赁的形式，运行和维护它。当租约到期时，私营部门的合作伙伴将基础设施部件转交给公共部门的合作伙伴。

（8）建造、拥有、运营（BOO）

私营部门的合作伙伴融资、建立、拥有永久的经营基础设施部件。公共部门合作伙伴的限制，在协议上已声明，并持续地监管。

（9）购买、建造及营运（BBO）

一段时间内，公有资产在法律上转移给私营部门的合作伙伴。建造、租赁、营运及移交（BLOT）

（10）只投资

私营部门的合作伙伴，通常是一个金融服务公司，投资建立基础设施，并向公共部门收取使用这些资金的利息。

非融资性质的运作模式主要包括以下几种：

（1）作业外包

政府或政府性公司通过签订外包合同方式，将某些作业性、辅助性工作委托给外部企业/个人承担和完成，以期达到集中资源和注意力于自己的核心事务的目的。一般由政府方给作业承担方付费。

（2）运营与维护合同（O&M）

私营部门的合作伙伴，根据合同，在特定的时间内，运营公有资产。公共合作伙伴保留资产的所有权。

（3）移交、运营、移交（TOT）同上

四、BOT项目

1、BOT的定义

BOT是英文Build－Operate－Transfer的缩写，通常直译为“建设－经营－转让”。这种译法直截了当，但不能反映BOT的实质。BOT 实质上是基础设施投资、建设和经营的一种方式，以政府和私人机构之间达成协议为前提，由政府向私人机构颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。

2、BOT的特点

1.可利用私人企业投资，减少政府公共借款和直接投资，缓和政府的财政负担；

2.避免或减少政府投资可能带来的各种风险，如利率和汇率风险、市场风险、技术风险等；

3.有利于提高项目的运作效益。因为一方面BOT项目一般都涉及到巨额资金的投入，以及项目周期长所带来的风险，由于有私营企业的参加，贷款机构对项目的要求就会比对政府更严格，另一方面私营企业为了减少风险，获得较多的收益，客观上促使其加强管理，控制造价，减低项目建设费用，缩短建造期；

4.可提前满足社会与公众的需求。采取BOT投资方式，可在私营企业的积极参与下，使一些本来急需建设而政府目前又无力投资建设的基础设施项目，在政府有力量建设前，提前建成发挥作用，从而有利于全社会生产力的提高，并满足社会公众的需求；

5.可以给大型承包公司提供更多的发展机会，有利于刺激经济发展和就业率的提高；

6.BOT投资项目的运作可带来技术转让、培训本国人员、发展资本市场等相关利益；

7.BOT投资整个运作过程都与法律、法规相联系，因此，利用BOT投资不但有利于培养各专业人才，也有助于促进东道国法律制度的健全与完善。

（二）、BT项目

1、 BT的定义

BT是英文Build（建设）和Transfer（移交）缩写形式，意即“建设--移交”，是政府利用非政府资金来进行非经营性基础设施建设项目的一种融资模式。 BT模式是BOT模式的一种变换形式，指一个项目的运作通过项目公司总承包，融资、建设验收合格后移交给业主，业主向投资方支付项目总投资加上合理回报的过程。目前采用BT模式筹集建设资金成了项目融资的一种新模式。

2、 BT的特点

1. BT模式仅适用于政府基础设施非经营性项目建设；

2. 政府利用的资金是非政府资金，是通过投资方融资的资金，融资的资金可以是银行的，也可以是其他金融机构或私有的，可以是外资的也可以是国内的；

3. BT模式仅是一种新的投资融资模式，BT模式的重点是B阶段；

4. 投资方在移交时不存在投资方在建成后进行经营，获取经营收入；

5. 政府按比例分期向投资方支付合同的约定总价。

五、PPP项目增值税管理

PPP项目的参与方通常包括政府、社会资本方、项目公司、融资方、承包商和分包商、原料供应商、专业运营商、保险公司以及专业机构等（如图）。各方因在PPP项目中角色不同，提供的货物、劳务以及服务不同，涉及的税收政策、税率也不尽相同，管理的难度高，涉及的税收风险大，税务机关应根据项目的具体合作方式确定管理重点。

1、项目公司设立

在PPP项目公司成立时，税务机关应关注两个方面的涉税业务。一是出资方具体的出资形式。出资方以实物资产、无形资产投资到项目公司，应分解为转让实物资产、无形资产与投资两种行为，对于转让实物资产、无形资产行为，税务机关应定性为增值税应税行为，征收增值税；二是有条件的税务机关可以提前核实、核查PPP项目公司筹办期间发生各项费用如征地拆迁、勘探、设计、融资等业务的增值税发票情况，确认可以抵扣进项税额情况。

2、项目建设阶段

在总局未明确上述项目相关的增值税政策之前，暂按以下要求办理：

PPP项目公司成立后，项目的推进模式主要有两类，一是投资方参与建设，不成立单独的项目公司，由投资方承担项目的融资、投资和施工等职责；二是投资方不参与建设，投资方通常为单独成立的项目公司，承担项目的融资、投资等职责，并与施工方签订施工合同。对于BT项目，如果合同中对工程投资金额和投资回报分别进行明确约定的，投资方和业主方共同确认的工程投资金额由投资方按照“建筑业”计算缴纳增值税，取得的回报收入按照“利息收入”缴纳增值税。如果合同中对工程投资金额和投资回报没有分别进行明确约定的，投资方取得的全部收入按照“建筑业”缴纳增值税。

业主方、项目管理方、项目施工方签订三方合同的代建项目，如果增值税发票由项目施工方直接开具给业主方，项目管理方仅对项目施工过程进行监督管理，并向业主方收取一定比例或者金额的管理费，其收取的管理费按照“现代服务业”缴纳增值税。如果施工方将发票开具给项目管理方，再由项目管理方向业主方开具发票的，项目方向业主方收取的全部价款和价外费用按照“建筑业”缴纳增值税。

PPP项目公司在漫长的建设期内均不会有运营收入，也不会产生相应的增值税销项税额，其前期支付的进项税额税率高低将直接影响实际税负和资金时间成本。因此，PPP项目公司与建筑工程承包商签订合同时存在选择甲供材、清包工等满足简易计税方法计税的合同款项。税务机关一是应加强合同条款的研读，对满足甲供材、清包工合同重点关注；二是对PPP项目公司的购进，增值税发票的取得加强管理，防范虚开增值税专用发票的行为。特别是在存在挂靠经营的情况下，尤其需要防范取得虚开的增值税专用发票。

3、项目运营阶段

在PPP 项目中，投入运营后的付费机制是核心条款，常见的付费机制包括使用者付费、政府付费和可行性缺口补助三种。不同付费机制对应的税务管理重点不同。

一、使用者付费或政府付费的增值税管理重点。由于PPP项目实质是政府与社会资本达成契约后形成的购买关系，此时项目公司提供的公共产品或服务，无论是使用者付费还是政府付费都与一般形式下的商品或服务购销交易，在税收待遇上无任务差别，属于法人公司销售行为。项目公司无论是从使用者获得的收入，还是从政府获得的收入，都应当作为主营业务收入，按实际提供的服务项目所对应的征收率或者税率计算缴纳增值税，纳税人未分别核算各服务项目收入的，一律从高适用税率或者征收率。纳税人未实际运营项目，取得的收入全部来自于政府付费，如果PPP项目合同对政府付费中包含的本金和回报进行明确约定的，政府付费中包含的本金不征收增值税，回报按照“贷款服务”征收增值税。

二、可行性缺口补助的增值税管理重点。可行性缺口补助形式多样，税收风险很大，税收待遇不易确定，项目公司应当正确界定补助的性质，适用不同的增值税政策。如果是价格补贴，其定性比较容易，一般情况下与公共产品销售数量或公共产品提供服务有关，应按提供的服务项目所对应的征收率或者税率计算缴纳增值税。在实践中，政府除了采取对项目公司给予价格补贴的方式外，还会通过给项目公司“土地无偿划拨、贷款贴息、投资入股”等方式，提供“隐性”可行性缺口补助。对此类收益，应就具体项目进行增值税处理。

三、政府补助的增值税管理重点。在税收征管实践中，对“政府补助”与“可行性缺口补助”应当有效区分。政府补助是指企业从政府无偿取得的货币性或非货币资产，根据现有增值税政策规定，不属于增值税征收范围。但不包括政府作为企业所有者投入的资本，比如在PPP项目中项目公司因提供公共产品或公共服务获得的可行性缺口补助。

4、项目移交阶段

PPP 项目经营权一般属于项目公司所有，在项目运营阶段结束后，项目公司需将PPP 项目权益移交给政府或其投资平台等机构。在这一环节，税务机关应重点关注PPP项目产权移交的方式，采用股权转让方式不属于增值税征税范围，而采用资产移交方式的则可能产生相应的增值税纳税义务行为。

整体资产有偿移交，不征收增值税。非整体资产有偿转让，应当按PPP合同约定的价格计算缴纳增值税。

在TOT和ROT模式下，政府将存量资产移交给项目公司时取得的特许经营收入属于《政府非税收入管理办法》（财税〔2016〕33号印发）规定的政府非税收入，不属于增值税征税范围，不得开具增值税发票；