土地增值税 清算

2023年第250讲，说税收，谈风险，讲政策。今天说说:“土地增值税清算管理问题”。

税务机构改革后，随着土地增值税征管手段逐步完善，清算管理日益精细，土地增值税规模越来越大，充分发挥了增加财政收入、调控房地产市场健康发展等职能。土地增值税是财产行为税种中管理难度大、风险比较高的税种，如何有效加强土地增值税管理、防范税收执法风险，成为各级税务部门领导关注的焦点。本文通过工作实践，认真归纳土地增值税清算中存在的问题，并有针对性提出一些建议。

一、土地增值税清算管理存在的问题

（一）税收政策在贯彻执行中还存在一些矛盾和问题

1.开发集体土地不征土地增值税有失税收公平。《中华人民共和国土地增值税暂行条例》第二条，转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物(以下简称转让房地产)并取得收入的单位和个人，为土地增值税的纳税义务人(以下简称纳税人)，应当依照本条例缴纳土地增值税。该条款把集体土地开发房地产排除在外，这对于进行国有土地开发的房地产企业来说是不公平的。近年来，城乡结合部房地产开发日益红火，对一路之隔的国有土地和集体土地开发，楼房交易价格相差不大，土地购置价款、建筑工程成本、“三项费用”等支出也悬殊不大，但由于土地性质不同而影响是否征收土地增值税，很显然有些不妥。

2.土地增值税预征率偏低。目前，土地增值税预征率东部地区执行2%，中部和东北地区执行1.5%，西部地区执行1%。通过多年土地增值税清算税款占比来看，清算税款大致占到全部应交税款的50%-70%，因此，在预缴阶段，同期税收与同期收入是不配比的，实质上等于开发企业延迟缴纳税款、占用了国家税收资金，其主要原因是土地增值税预征率规定较低，才形成预征阶段税款征收量少、清算阶段征收量多这一不正常现象。

（二）税务机关征管方面存在的问题

1.政策培训辅导有待加强。由于土地增值税政策复杂，一方面给税收人员带来极大的挑战，对税务人员业务素质提出更高、更严的要求，不仅需要精通会计及税收业务，还要熟知房地产建筑造价及定额核定的知识，能够独立高质量完成土增税清算的税务人员，可称为“税务博士”；另一方面，机构改革后，原国税人员对土增税不熟悉，缺乏房地产管理的经验，原地税人员对“营改增”后的政策不熟悉，致使税务人员在自己不能完全吃透政策的前提下，进行宣传辅导深度不够，导致财务人员对税收政策掌握不够，成本核算不准确，造成清算工作的被动。

2.税务干部队伍素质有待提升。土地增值税清算是一项技术性强、标准高的工作，涉及成本费用、建筑成本定额、房地产估价（认定）、产权管理等方面的知识，税务人员基本不具备工程成本审核知识，主要根据建筑行业标准、发票等内容进行清算，无法从工程本质上判断成本的真实性，难以核实该项工程的单位造价以及单位材料用量，造成了对土地增值税扣除项目定性困难，导致清算工作难有实质性的突破。同时，机构合并后，基层县区局业务股室事多人少，潜心研究土地增值税清算的人员少之又少，土地增值税管理人才严重缺乏，极大制约了土地增值税清算工作的开展。

3.对清算工作思想认识有待提高。一是普遍存在“畏难发愁”的情绪。由于清算工作量大、成本高、难度大，基层税务局普遍存在谈“清算”色变的现象。二是效果不理想。清算投入的精力、人力、物力、财力多，清算后退税居多，效果不佳，往往出现“出力不落好”的尴尬局面。致使基层税务机关普遍对清算工作认识不足，积极性不高，土地增值税存在清算风险。

4.获取涉税信息数据渠道有待拓展。一是借助互联网获取的大数据提高清算准确性、有效性不够；二是土地增值税清算中，有关人员对并库后的“金三系统”操作不熟练，数据的综合利用不充分，税种集成化管理理念落实不到位；三是部门配合欠紧密，虽然建立了协作机制，但现实工作中，房产、国土、住建、财政等部门及房地产评估机构的配合不畅，相关涉税信息未能实现时时共享。多渠道搜集涉税数据信息不够，管理滞后的风险较大，致使清算工作陷入被动局面。

5.清算落实不力。一是思路狭窄。有的单位只重视预征土地增值税，对达到清算条件的企业不要求清算，而企业为了自身利益也不主动去清算，导致应清算的项目没有及时完成。二是方法单一。有的单位在审核企业应清算的报告时，基本上是采取“就账论账，就账审核”，“实地查验、内查外调”的方法未能有效实施，致使“少计收入、多列成本”未能有效审核出来，大量的“土地增值额”游离于账务之外，清算之后退税也就难免。

（三）企业存在的问题

1.预缴方面，土地增值税预缴计税依据错误产生的涉税风险。《财政部国家税务总局关于营改增后契税房产税土地增值税个人所得税计税依据问题的通知》(财税[2016]43号):土地增值税纳税人转让房地产取得的收入为不含增值税收入。《国家税务总局关于营改增后土地增值税若干征管规定的公告》(国家税务总局公告2016年第70号):一、关于营改增后土地增值税应税收入确认问题:营改增后，纳税人转让房地产的土地增值税应税收入不含增值税。适用增值税一般计税方法的纳税人，其转让房地产的土地增值税应税收入不含增值税销项税额;适用简易计税方法的纳税人，其转让房地产的土地增值税应税收入不含增值税应纳税额。为方便纳税人，简化土地增值税预征税款计算，房地产开发企业采取预收款方式销售自行开发的房地产项目的，可按照以下方法计算土地增值税预征计征依据：土地增值税预征的计征依据=预收款-应预缴增值税税款。在实际操作中，有些企业没有按照税法规定操作，在预缴土地增值税时，土地增值税预征的计征依据按照预收款减去应交增值税，少预缴了土地增值税。

2.收入方面，代政府收取费用计入房价向购买方一并收取的，未计入收入的风险；将开发产品用于职工福利、奖励、对外投资、分配给股东或投资人、抵偿债务、换取其他单位和个人的非货币性资产等，发生所有权转移时未视同销售的风险；用建造的本项目房地产安置回迁户未视同销售的风险；土地增值税清算时，未开具发票或未全额开具发票的，没以交易双方签订的销售合同所载的售房金额及其他收益确认收入。

3.扣除项目方面，取得土地使用权所支付的金额、房地产开发成本、房地产开发费用、与转让相关税金、加计扣除金额等不准确造成的风险；转让旧房对于无发票、有发票的扣除项目不准确造成的风险；没有按最基本的核算项目或核算对象为单位计算成本费用造成的风险；成片受让土地使用权后，分批分期开发、转让房地产的，其扣除项目没有按照转让土地使用权的面积占总面积的比例计算分摊，或按建筑面积计算分摊，也可按税务机关确认的其他方式计算分摊；对于未开具发票的房地产开发企业未支付的质量保证金进行扣除的风险；对逾期开发缴纳的土地闲置费进项扣除的风险。

4.税收优惠方面，《暂行条例》第八条，有下列情形之一的，免征土地增值税：(一)纳税人建造普通标准住宅出售，增值额未超过扣除项目金额20%的；(二)因国家建设需要依法征用、收回的房地产。有些企业假借“普通住宅”名义，利用优惠政策未缴或少缴土地增值税。还有的企业假借合作建房自用暂免征土地增值税优惠政策，少缴土地增值税。

二、完善土地增税清算管理的建议

土地增值税清算管理存在的问题是多方面的，为增强土地增值税执法刚性和严肃性，减少执法风险，提高纳税遵从，现提出以下建议。

（一）完善土地增值税立法的建议

1.科学界定征收范围确保税收公平。中共中央办公厅、国务院办公厅明确要求建立集体经营性建设用地入市制度，2015年以来在全国33个试点地区开展了农村土地征收、入市、宅基地制度改革三项改革试点，允许集体经营性建设用地入市和转让，实行与国有建设用地同等入市、同权同价。2019年《土地管理法（修正案）》（草案）已提请全国人大常委会初次审议，删去了从事非农业建设必须使用国有土地或者征用国有的原集体土地的规定。《土地管理法》这一修正，为对集体土地开发项目开征土地增值税扫清了法律障碍，将集体土地开发纳入征收范围，实现了同等条件下土地增值税税负平等。因此，建议将集体土地开发建设纳入征税范围，这样，既符合税收公平原则，又弥补了税法不足带来的种种问题。

2.提高预征率确保有效发挥税收调控作用。适当提高土地增值税的预征率，使其达到全部应缴税款的80%以上，既能保证税收的均衡、及时入库，又能充分发挥土地增值税调控作用。因此，建议在土地增值税立法时可以制定一个预征比例范围。据资料显示，2019年5月30日，标准地产研究院据上市房企2018年财务报表及公开资料整理统计，发布了《2018年中国上市规模房企利润率排行榜》，80家房企的平均毛利率为31.89%，中位数为31.68%，基本可以代表规模房企的一般水准。我们可根据这一官方数据来推算，结合土地增值税平均税负率，对国有土地开发的项目，普通住宅预征率可设计为3%-4%，对非住宅、商业等其他项目预征率可设计为5%；对集体土地开发的项目，普通住宅预征率可设计为1%-2%，对非住宅、商业等其他项目预征率可设计为2%。这样，既避免税款征收前轻后重不正常现象，又照顾了集体土地开发的特点。

（二）强化税收征管的建议

1.强化税源监控是基础。一是增加建立重点企业档案管理的规定，要求主管税务机关从纳税人取得土地使用权开始按项目分别建立档案，设置台账，对纳税人项目立项、规划、设计、施工、预售、竣工验收、工程结算和项目清盘等全过程实行跟踪监控，切实做到税务管理与纳税人项目开发同步。二是严格绩效管理考核，强化主动作为意识，实行“谁管理、谁主责”原则，对工作业绩突出的，优先考虑作为优秀、先进对象；对消极工作、被动落后的，要调动其工作岗位。三是注重房地产企业的纳税辅导与交流，采集税收专家顾问面对面宣传最新的税收政策，定期了解纳税情况，了解企业诉求，解决疑难问题，逐步提高企业税法遵从意识。

2.提高重要性认识为土地增值税清算管理夯实思想基础。思想是行动的先导。思想认识到位,工作才能抓到位。由于机构改革后，增值税成了新机构的第一大税种，各级税务机关领导把抓增值税及增值税发票放在突出的地位，从而不同程度忽视了对土地增税管理。土地增值税是房地产税收中最复杂的税种，各级税务机关务必高度重视，要站在防范执法风险的高度，抓好土地增值税的清算工作的安排、部署，并将此项工作作为各级的重点工作予以推进、督导、考核。努力营造各级税务机关重视土地增值税管理的浓厚氛围，为土地增值税清算管理打下牢固的思想基础 。

3.建立管理团队为土地增值税清算管理提供人才保障。一是建立团队。在市局层面建立土地增值税管理团队，通过组织推荐和业务考试结合的办法，选拔若干名业务骨干成立市级土地增值税管理团队，为土地增值税清算储备人才；二是编写教材。在市局层面组织人员编写以大量详实案例为主要内容的《实战型土增税清算指引或操作指南》，以便税务人员易学习掌握、易于实践操作；三是强化培训。土地增值税政策培训虽然必要，但总归是纸上谈兵，针对土地增值税清算审核复杂的实际，关键要对土地增值税管理团队成员进行实战培训，提高审核建筑成本的能力，提高两级团队成员业务素质，不断提高全市土地增值税的清算管理水平。

4.依托信息化为土地增值税清算管理提供技术支撑。一是推广土地增值税管理软件，规范土地增值税清算程序，确保清算工作在规范化、流程化中运行。二是加强部门信息交换力度，密切与住建部门、自然资源等部门合作，共享网签合同、契税交易、土地规划等重要数据信息。三是充分利互联网手段，加大数据采集力度，发票可以通过全国联网的查询系统进行甄别和比对，同时借助互联网获取大数据信息排查清算疑点，通过大数据运用，精确核查项目建造年度原材料市场价格，确保成本核算精确化，提高土地增值税清算管理水平。

5.创新清算流程为土地增值税清算管理提供制度保障。建议以区(县)局为单位,成立土地增值税清算领导小组,下设若干个清算小组,在区(县)局层面对房地产开发项目进行清算，实施“四级审核”制度。一是由第三方机构进行“初始鉴证”。要求企业委托税务师事务所，在全面收集项目基础资料、建设合同、往来原始凭证等资料基础上，重点挖掘清算疑点，出具项目鉴证。二是分局（税务所）进行“二次审核”。重点审核房地产销售收入、土地成本、基础设施建设费等高风险项目，汇总形成土地增值税清算初稿。三是土地增值税清算小组“三度复核”。结合项目鉴证和清算初稿，针对调整项目进行确认，出具土地增值税清算项目初审报告。四是清算领导小组“最终决议”。召开土地增值税清算领导小组专题会议，针对清算小组提交的《项目报告》、《土地增值税纳税申报表》、《土地增值税清算结果一览表》、《扣除项目单位成本一览表》等进行集体复审，最终形成《土地增值税清算审核表》。

6.多措并举确保土地增值税清算有实质突破。土地增值税清算清工作要实现突破，必须跳出“就账论账、就账查账、就账审核”的怪圈，多想管用、实用的绝招，要碰其神经、抓其要害，清算要深入现场、实地查看，特别关注门市房的数量，必要时以买门市、租门市的方式获取真实的交易额，从而获得真实的交易额，查出帐外收入；对于大额成本，比如电梯、绿化、钢材、水泥等大额支出需要外调，审查多列成本等，查出帐外收入、多列成本，土增税清算就有实质性的突破。

7.优化工作评价体系为土地增值税清算管理提供机制保障。为降低税收执法风险，提高土地增值税清算管理工作的质量和水平，建议市局对区（县）局的土地增值税清算管理实行复查复审制度。市局抽调全市土地增值税管理团队成员组织若单个小组，巡回各区（县）局，对其辖区内的开发项目集中进行复查复审，重点对应清算未清算项目是否进行清算、应清算已清算项目的清算质量进行复查，对复查结果纳入考核。一方面，市局对区（县）局的考核，能够量化的工作目标必须量化，系数的确定、数据的选取要客观公正、符合实际，对用数据无法表达的指标进行定性描述，尽量将定量考核和定性考核有机结合，保证考核结果的科学性。另一方面，对土地增值税管理人员的考核，实行以工作量为主的“加分式”考核办法，比如，在土地增值税管理过程中总结的优秀的案例进行加分，与数字人事挂钩，将考核结果与年度评先树优结合起来，使考核评价体系不仅成为推进工作落实的动力，而且成为土地增值税清算管理人员实绩优劣的标尺。

（三）提高企业财务核算的建议

1.提高会计人员的整体素质。会计人员是会计工作的主要承担者，其素质的高低直接影响着企业的经营效益。从财务管理环境的变化来看，随着市场经济的发展、完善，会计人员必须具备从业技能以外，还要加强后续教育。仅掌握专业知识是不够的，还要熟悉掌握税收法律、法规知识，正确进行会计核算，提供真实、可靠的会计信息，制止和纠正会计违法行为，坚决抵制企业负责人授意作假的行为，充分发挥好内部监督职能。

2.规范财务监管，实行会计集中管理。建议各县区成立会计管理中心，通过考核、选拔，淘汰那些不合格的会计人员。会计管理中心通过对各个企业会计人员的动态及后续管理，促进每一位财会人员有一种紧迫感，激发会计人员爱岗敬业、钻研业务的积极性。让每个会计对自己肩负的重任有一个清醒的认识，正确处理好监督和服务的关系，严格按照国家法律、法规、会计制度办事，客观、公正、准确、及时地为企业进行核算。